공공부문 경비·청소 용역의 시중노임단가 문제 — 도급자가 알아야 할 임금 구조와 개선 방향

공공부문 경비·청소 용역의 시중노임단가 문제 — 도급자가 알아야 할 임금 구조와 개선 방향

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"시중노임단가를 적용해야 한다는 건 알겠는데, 대체 그게 뭔데? 그리고 왜 우리는 최저임금만 주고 있는 거지?"

학교 총무과, 공공기관 시설관리부서, 지자체 회계과 담당자들이 가장 많이 묻는 질문입니다. 용역근로자 근로조건 보호지침이라는 건 있는데, 위반해도 아무 제재가 없다는 것도 대충 알고 있습니다. 그런데 2026년 4월, 정부 관계부처 합동으로 '공공부문 도급 운영 개선방안'이 발표되면서 분위기가 바뀌고 있습니다[1]. 낙찰률이 상향되고, 노무비 전용계좌가 의무화되며, 하도급 사전심사제가 도입됩니다[1].

이 글에서는 시중노임단가가 무엇인지, 왜 적용해야 하는지, 현실에서는 어떻게 위반되고 있는지, 2026년 개선방안의 핵심 내용은 무엇인지, 그리고 도급자(관리자) 입장에서 당장 무엇을 준비해야 하는지를 법령·지침·실태조사·토론회 자료를 바탕으로 완전히 정리합니다.

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목차

1. 시중노임단가란 무엇인가 — 최저임금과 어떻게 다른가 2. 왜 시중노임단가를 적용해야 하는가 — 법적 근거와 정책 취지 3. 용역근로자 근로조건 보호지침 — 핵심 내용 완전 해설 4. 현실의 벽 — 시중노임단가 미적용 실태 5. 낮은 낙찰률의 덫 — 최저임금조차 못 주게 되는 구조 6. 동일·유사 업무의 임금 격차 — 원청 vs 용역 노동자 7. 2026년 공공부문 도급 운영 개선방안 — 핵심 변화 4가지 8. 노무비 목적 외 사용금지 — 인건비가 사라지는 문제 9. 고용승계 문제 — 용역업체 변경이 곧 해고인 현실 10. 하도급 구조의 문제 — 다단계로 갈수록 임금은 후퇴 11. 자회사 모델의 한계 — 정규직 전환의 그늘 12. 도급자(관리자)가 당장 해야 할 7가지 13. 참고 자료 및 출처 14. 블로그 해시태그 추천

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1. 시중노임단가란 무엇인가 — 최저임금과 어떻게 다른가

먼저 개념부터 정리하겠습니다. 공공부문 용역계약에서 사용하는 임금 기준은 크게 세 가지가 있습니다.

최저임금: 정부가 매년 고시하는 법정 최저 시급입니다. 2026년 기준 시간급 10,320원입니다[1]. 이것은 누구에게나 지급해야 하는 '최저 마지노선'입니다.

시중노임단가: 중소기업중앙회에서 발표하는 '중소제조업 직종별 임금조사보고서' 상의 해당 직종 평균 임금입니다[8]. 경비·청소 등 단순노무용역의 경우 '단순노무종사원'(구 제조부분 보통인부) 직종의 노임이 적용됩니다[8]. 2026년 상반기 기준 일급 11,337원으로, 이는 최저임금(시간급 10,320원, 일급 약 82,560원)보다 높은 수준입니다[1].

예정가격 산정 시 적용 노임: 원가계산가격의 인건비(기본급 + 근로기준법상 제수당 + 상여금 + 퇴직급여충당금)에 원가계산가격 대비 예정가격의 비율을 곱하여 산정합니다[8].

이 셋의 관계를 한 문장으로 정리하면 이렇습니다: 최저임금은 법적 최저선이고, 시중노임단가는 해당 직종의 시장 평균 임금이며, 공공부문 용역계약에서는 시중노임단가를 기준으로 예정가격을 산정해야 합니다 [8].

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2. 왜 시중노임단가를 적용해야 하는가 — 법적 근거와 정책 취지

국가계약법과 지방계약법의 예규에 따르면, 중앙정부·지자체·공공기관이 용역계약을 체결할 때 예정가격을 산정할 경우 시중노임단가를 적용하도록 하고 있습니다[11]. 이것은 단순한 권고가 아니라 공공계약법제의 원칙입니다.

2012년 1월, 정부는 '용역근로자 근로조건 보호지침'을 발표하면서, 공공부문 청소·경비 등 단순노무용역 근로자에게 최저임금이 아닌 시중노임단가를 적용하도록 명시했습니다[11]. 이 지침은 2019년 9월에 개정되어 현재까지 시행 중이며[8], 적용 대상은 일반용역 중 청소·경비·시설물관리 등 단순노무용역 및 생활폐기물 수집·운반용역입니다[8].

정책적 취지는 분명합니다. 공공부문이 '모범적 사용자'로서 민간에 비해 상대적으로 열악한 간접고용 노동자의 노동조건을 보호해야 한다는 것입니다[1]. 공공부문이 저임금 구조를 방치하면서 민간 부문에 간접고용 노동조건 개선을 요구할 수 없다는 논리입니다[4].

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3. 용역근로자 근로조건 보호지침 — 핵심 내용 완전 해설

이 지침의 핵심 내용을 계약 단계별로 정리하면 다음과 같습니다[8][10]:

입찰공고 단계: 입찰공고문에 예정가격 산정방법, 외주근로자 근로조건 보호관련 확약서 제출, 미이행 시 계약해지·해제 가능 등의 내용을 명시해야 합니다. 특히 근무인원을 명시하여 용역근로자 고용규모가 감소되지 않도록 유의해야 합니다[8].

예정가격 산정 단계: 노임단가는 최저임금이 아닌 시중노임단가를 적용해야 합니다[8]. 구체적으로, 경비·청소용역은 중소기업중앙회가 발표하는 단순노무종사원 노임을 기본급으로 적용하고[8], 여기에 근로기준법상 제수당, 상여금(기준단가의 연 400%를 초과하여 계상할 수 없음), 퇴직급여충당금 등을 더합니다[8].

용역업체 선정 단계: 적격심사기준에 외주근로자 근로조건 보호 관련 항목을 포함시켜야 합니다[8]. 용역업체가 제출해야 할 확약서에는 4가지 핵심 내용이 포함됩니다:

- 예정가격 산정 시 적용한 노임에 낙찰률을 곱한 수준 이상의 임금 지급 - 퇴직급여, 4대 사회보험료 등 법정부담금 지급 - 포괄적 재하청 금지 - 근로기준법, 최저임금법 위반 금지[8]

계약 체결 단계: 계약서에 반드시 명시해야 할 사항이 있습니다[8]:

- 고용승계: 특별한 사정이 없는 한 고용을 승계 - 고용유지: 특별한 사정이 없는 한 용역계약기간 중 고용유지 - 근로조건 보호: 확약사항 위반 시 계약해지 및 향후 입찰참가자격 제한 가능 - 정보공개: 노무비 산출내역 등 계약내용을 홈페이지에 공개 가능 - 임금명세서 제출: 분기별로 발주기관에 임금지급명세서 제출[8]

발주기관의 관리·감독: 발주기관은 용역업체가 제출한 확약내용의 이행여부를 수시로 확인해야 합니다[8]. 확약내용 불이행 시 계약해지 및 향후 입찰참가자격을 1~3개월 제한할 수 있습니다[8].

이 지침의 핵심 메시지는 하나입니다: 공공부문은 최저가 낙찰을 통해 용역 노동자의 임금을 최저임금 수준으로 끌어내려서는 안 된다.

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4. 현실의 벽 — 시중노임단가 미적용 실태

그런데 현실은 어떨까요? 정부의 지침이 있지만, 현장에서 제대로 지켜지고 있는지 확인한 실태조사 결과는 충격적입니다.

2024년 고용노동부가 실시한 실태조사에 따르면, 공공기관 160곳(용역업체 431곳)이 시중노임단가를 적용하지 않아 지침을 위반한 것으로 드러났습니다[11]. 검찰청 등 15개 기관은 최저임금만 지급하고 있었고, 대학 중 시중노임단가를 적용하는 곳은 단 한 군데도 없었습니다[11].

2015년 민주노총의 분석도 비슷한 결론입니다. 공공기관 청소·시설관리 용역노동자를 대상으로 한 조사에서 보호지침 적용률은 38%에 불과했으며, 조사기준도 명확하지 않아 과거 2013년·2014년 시중노임단가를 적용한 경우라도 준수로 인정하는 등 실제 적용률은 더 낮을 것으로 파악되었습니다[7].

224개 지방자치단체 중 최저임금을 위반한 사례는 총 94개로 42%에 달했습니다[7]. 무기계약직 임금조차 최저임금보다 적게 준 위법행위가 공공부문에서 발생한 것입니다[7].

이 숫자가 의미하는 바는 분명합니다. 정부의 보호지침은 '지침'일 뿐이라서 위반해도 별다른 제재가 없고, 그 결과 대부분의 공공기관이 시중노임단가를 무시하고 있다는 것입니다[11].

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5. 낮은 낙찰률의 덫 — 최저임금조차 못 주게 되는 구조

시중노임단가 미적용의 핵심 원인 중 하나가 바로 낮은 낙찰률입니다.

공공부문 도급 운영 개선방안(2026.4)에 따르면, 전체 도급계약의 평균 낙찰률은 93.2%이지만[1], 일부 기관에서 최저낙찰하한율(87.995%)이 적용되면 심각한 문제가 발생합니다[1].

구체적 사례를 보겠습니다. 단순노무종사원 시중노임단가가 11,337원(2026년 상반기)인데, 최저낙찰하한율(87.995%)을 적용하면 9,976원이 됩니다[1]. 이 금액은 2026년 최저임금 10,320원보다도 낮습니다[1]. 즉, 시중노임단가를 제대로 적용하더라도 낙찰률이 낮으면 최저임금조차 보장할 수 없게 되는 구조적 모순이 존재하는 것입니다[1].

이 문제는 단순히 숫자의 문제가 아닙니다. 낙찰률이 낮아지면 용역업체는 비용을 줄이기 위해 인력을 줄이거나, 근로시간을 단축하거나, 복리후생을 축소하게 됩니다. 그 결과 경비 품질은 떨어지고, 경비원의 근로 의욕은 저하되며, 사고 위험은 증가하는 악순환이 반복됩니다.

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6. 동일·유사 업무의 임금 격차 — 원청 vs 용역 노동자

더 심각한 문제는 원청 발주기관이 수행하는 업무와 동일·유사업무에 도급을 사용하면서 발주 노동자와 도급 노동자 사이에 임금 격차가 존재한다는 점입니다.

공공부문 도급 운영 개선방안에 따르면, 에너지·철도·도로 분야에서 발주기관의 동일·유사업무에 도급을 사용하는 사례가 총 29건 확인되었습니다[1]. 구체적 사례를 보면, A업무(발주 358만 원 vs 원도급 310만 원), B업무(발주 342만 원 vs 원도급 297만 원), C업무(발주 351만 원 vs 원도급 293만 원)로 수십만 원의 격차가 존재했습니다[1].

하도급으로 가면 격차는 더 벌어집니다. 한 기관의 경우 원도급 462만 원 vs 하도급 372만 원으로 90만 원 이상 차이가 났습니다[1].

2016년 한국노동연구원의 연구는 이 문제를 더 근본적으로 지적합니다. 1990년대 중·후반부터 대학들이 비핵심 업무를 외주화하면서, 청소원들의 일자리가 저임금과 고용불안을 피할 수 없는 '막다른 일자리'로 전락했다는 것입니다[2]. 서울 소재 45개 일반대학 중 33곳이 미화원 전부 또는 일부에 대해 용역회사를 통한 간접고용 형태를 취하고 있었고[2], 용역업체 교체 때마다 고용승계와 종전 근로조건 보장이 핵심 쟁점으로 등장했습니다[2].

노광표 한국노동사회연구소 소장은 간접고용의 핵심 문제를 "고용의 불안정성, 임금 및 근로조건의 열위 및 차별, 노동기본권의 형해화, 불법 파견 등 법률적 논란"으로 요약한 바 있습니다[4].

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7. 2026년 공공부문 도급 운영 개선방안 — 핵심 변화 4가지

2026년 4월, 관계부처 합동으로 발표된 '공공부문 도급 운영 개선방안'은 이 문제들을 개선하기 위한 종합대책입니다[1]. 대통령이 2025년 7월 31일 수석·보좌관 회의에서 "공공부문에서 착취적 하도급은 문제가 있다"고 지적하고 정확한 실태 파악 후 개선을 지시한 데 따른 후속 조치입니다[1]. 핵심 변화 4가지를 정리합니다.

변화 1: 적정 낙찰률 보장

공공부문 청소·경비 등 단순노무용역의 최저 낙찰하한율이 2%p 상향됩니다[1]. 현행 청소·경비·시설물관리용역 낙찰하한율은 87.995%(국가계약)인데, 이보다 높아진다는 의미입니다[1]. 참고로, 지방자치단체의 적격심사 대상 공사 낙찰하한율은 이미 2%p씩 일괄 상향되어 81.995%~87.745%로 조정된 바 있습니다[1].

변화 2: 노무비 목적 외 사용금지

계약 완성을 위해 작업에 투입되는 노동자의 노무비는 용역계약 산출내역서 상에 명확하게 구분·명시하고 이를 공개하여 투명성을 제고합니다[1]. 단순노무용역 및 자회사의 노무비는 임금·퇴직급여 충당금으로만 사용토록 하고, 이윤·일반관리비 등 사용·이익잉여금으로 환수를 금지합니다[1].

변화 3: 전자조달시스템을 통한 도급대금 지급 확대

전자조달시스템(하도급지킴이·상생결제 등)을 통한 도급대금 지급을 확대하고, 발주기관은 계약대금 중 노무비를 노무비 전용계좌로 지급합니다[1]. 현행 전자조달법은 3천만 원 이상 건설공사에만 전자조달시스템 처리를 의무화하고 있는데[1], 재경부 계약예규에 따라 청소용역·단순경비 등의 노동자 노무비도 전자조달시스템을 통해 노무비 전용계좌로 구분 지급하도록 의무화하고 있습니다[1].

변화 4: 공공부문 하도급 제한 및 사전심사제 도입

다단계 하도급으로 인한 도급금액 감소를 방지하기 위해 하도급 사전심사제가 도입됩니다[1]. 이는 원도급 업체가 하도급을 줄 때 발주기관의 사전 승인을 받도록 하는 제도입니다.

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8. 노무비 목적 외 사용금지 — 인건비가 사라지는 문제

노무비 전용계좌 의무화는 매우 중요한 변화입니다. 왜냐하면 지금까지는 용역업체가 받은 계약대금에서 인건비(노무비)를 별도로 구분하지 않아, 용역업체가 노무비를 운영비나 이윤으로 전용하는 사례가 빈발했기 때문입니다.

2026년 도급 운영 개선방안의 관련 사례를 보면, 원도급의 경우 인건비 비중이 55.7%로 가장 높고, 운영비 38.3%, 이윤 8.1% 순입니다[1]. 하도급도 이와 유사한 구조입니다[1]. 이 숫자만 보면 적절해 보이지만, 실제로는 인건비로 책정된 금액이 경비원에게 온전히 전달되지 않는 사례가 많았습니다.

노무비 전용계좌 제도가 정착되면, 발주기관이 계약대금 중 노무비를 별도 계좌로 지급하고, 용역업체는 이 계좌에서 나온 돈을 임금과 퇴직급여 충당금으로만 사용해야 합니다[1]. 이를 어기면 계약 위반으로 간주됩니다.

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9. 고용승계 문제 — 용역업체 변경이 곧 해고인 현실

용역근로자 근로조건 보호지침은 계약서에 "특별한 사정이 없는 한 고용을 승계"하도록 명시하고 있습니다[8][10]. 그러나 이 조항의 실효성에 대한 논란이 계속되고 있습니다.

2025년 3월 국회토론회에서 현장 노동자들은 이 문제를 생생하게 증언했습니다. 청와대재단 간접고용 노동자는 "용역근로자 근로조건 보호지침에 고용승계와 상여금 기준이 있지만 전혀 지켜지지 않고 있다"고 밝혔고[5], 경남 창원컨벤션센터 간접고용 노동자 유족은 "6여년간 일하면서 용역업체와 10번이 넘는 근로계약을 체결해야 했다"고 증언했습니다[5].

횡성 생활폐기물 수집운반 간접고용 노동자 지회장은 지자체의 지도·점검에서 유독 '고용유지 노력 및 고용승계 여부'에 대해서만 결과가 없었다고 지적하며, "보호지침의 이행이 강제되기 위해서는 법제화가 필요하다"고 강조했습니다[5].

이 토론회에서 정부 측 패널도 문제를 인정했습니다. 고용노동부 공공노사관계과장은 "용역근로자 근로조건 보호지침의 경우 확약서 등은 준수되고 있는 부분이 있지만, 미준수되는 부분에 대하여 '권고'이기 때문에 한계가 있는 측면이 있다"고 시인했고[5], 행정안전부 회계계약제도과장은 "현행 법체계상 정부가 지방자치단체에게 보호지침을 준수하는 것을 직접적으로 요구할 수는 없고, 시행령·시행규칙에서 위임을 받아 지침을 만들어야 대외적 구속력이 생긴다"고 설명했습니다[5].

권오성 연세대 법학전문대학원 교수는 "기업의 일방적 의사결정으로 실시되는 기업변동으로 인해 근로자나 노동조합의 법적 지위가 취약해질 수 있다는 점을 고려할 때, 이를 보호할 수 있도록 규율하는 입법이 필요하다"고 제안했습니다[5].

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10. 하도급 구조의 문제 — 다단계로 갈수록 임금은 후퇴

공공부문 도급 운영 개선방안의 실태조사에 따르면, 발전·에너지·공항·철도·도로·항만 등 6개 분야 공공기관에서 원도급 460건, 하도급 124건이 체결되었습니다[1]. 하도급은 수의계약(54.0%)이 과반을 차지하여[1], 경쟁이 제대로 작동하지 않는 구조입니다.

하도급의 문제는 단순히 '한 단계 더 거친다'는 것이 아닙니다. 다단계 하도급으로 갈수록 도급금액이 줄어들고, 그 결과 하도급 노동자의 임금 등 노동조건이 저하됩니다[1]. 일부 기관에서는 시설·장비·원자재를 발주기관이 100% 부담하면서 노무도급 형태를 취하는 사례도 확인되어, 관리 부실에 따른 불법파견 및 책임 회피 우려가 제기되고 있습니다[1].

간접고용의 규모도 지속적으로 증가하고 있습니다. 2006년 8월 62만 9,161명이었던 간접고용 노동자 수가 2012년 8월에는 89만 6,049명으로 42.4%가 증가했다는 분석이 있습니다[4].

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11. 자회사 모델의 한계 — 정규직 전환의 그늘

공공부문 정규직 전환의 일환으로 자회사 모델이 도입되었지만, 이것도 완벽한 해결책은 아닙니다[3].

자회사 모델의 주요 문제점으로는 자회사 노사관계의 불안정성, 경영 전문성 부족, 경영 자율성 부족, 운영비 증가 등이 보고되고 있습니다[3]. 특히 모회사(공공기관)가 자회사의 인건비, 교대제, 복리후생 등을 실질적으로 통제하면서도, 정작 자회사 근로자에 대해서는 직접적 책임을 회피하는 구조적 문제가 있습니다.

2026년 도급 운영 개선방안은 이 문제도 다루고 있습니다. 동일·유사 업무에 종사하는 발주·도급 노동자 간 복지 차별을 완화하기 위해, 급식비(월 14만 원), 복지포인트(연 50만 원), 명절상여금(기본급 120%) 등 '복지 3종'에 대해 총인건비 인상률 산정 시 제외하도록 했습니다[1]. 또한 교대제 개편 및 복리후생 시설 이용 등 발주·도급 노동자 간 동일 노동환경 조성을 노력하도록 했습니다[1].

한 사례에서는 한 기관은 4조 2교대를 운영하는 반면 자회사는 3조 2교대로 운영하여 자회사 노동자의 노동환경이 상대적으로 열악했고[1], 또 다른 기관에서는 모회사 노동자는 구내식당 이용이 가능하나 자회사 노동자는 이용이 불가능한 상황이었습니다[1].

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12. 도급자(관리자)가 당장 해야 할 7가지

이상의 내용을 종합하면, 공공부문에서 경비·청소 용역을 관리하는 도급자(관리자)가 당장 준비해야 할 것은 다음과 같습니다.

첫째, 예정가격 산정 시 시중노임단가를 적용하고 있는지 확인하라. 최저임금이 아닌 중소기업중앙회 발표 단순노무종사원 노임을 기본급으로 사용하고, 제수당·상여금·퇴직급여충당금을 포함하여 산정했는지 점검하세요[8].

둘째, 최저 낙찰하한율 상향에 대비하라. 2026년 개선방안에 따라 낙찰하한율이 2%p 상향되면[1], 예정가격과 입찰 전략을 재조정해야 합니다.

셋째, 노무비 전용계좌 도입을 준비하라. 용역대금 중 노무비를 별도 계좌로 지급하는 시스템을 구축하고, 용역업체의 노무비 사용 내역을 확인할 수 있는 체계를 마련하세요[1].

넷째, 근로조건 이행 확약서의 이행 여부를 수시로 확인하라. 임금 수준, 법정부담금 지급, 포괄적 재하청 금지, 고용승계 여부 등을 정기적으로 점검하세요[8].

다섯째, 하도급 구조를 점검하라. 원도급 업체가 별도의 하도급을 주고 있는지, 있다면 하도급 노동자에게 적정 임금이 지급되고 있는지 확인하세요[1].

여섯째, 계약서에 고용승계·고용유지 조항을 명확히 하라. "특별한 사정이 없는 한 고용을 승계"한다는 문구에 그치지 않고, 구체적인 승계 절차·조건·대상 인력을 명시하세요[8].

일곱째, 분기별 임금지급명세서를 확인하라. 용역업체가 분기별로 제출하는 임금지급명세서를 통해 실제 임금 수준이 시중노임단가 이상인지, 확약서 내용대로 지급되고 있는지를 확인하세요[8].

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참고 자료 및 출처

정책 문서: - 공공부문 도급 운영 개선방안 (관계부처 합동, 2026.4): https://www.moel.go.kr - 용역근로자 근로조건 보호지침 (기획재정부·행정자치부·고용노동부, 2019.9): https://www.moel.go.kr - 용역근로자 근로조건 보호지침 (관계부처 합동, 2012.1): https://www.moel.go.kr

국회 토론회 자료: - 용역근로자 근로조건 보호지침 실효성 확보 및 공공부문 용역근로자 고용승계기대권 보장을 위한 국회토론회 (2025.3.24): https://www.gayailbo.com - 공공부문 시중노임단가 전면적용을 위한 국가·지방계약법 개정 토론회 자료집 (정의당·양대노총): https://www.kctu.org

학술 논문: - 대학 청소용역직 노사관계 실태와 쟁점 (임주환, 한국노동연구원 노동리뷰 2016년 2월호): https://www.kli.re.kr - 간접고용의 실태와 개선방안 (노광표, 한국노동사회연구소 이슈페이퍼 2014-12): https://www.klsi.org - 공공기관 자회사 거버넌스 실태조사 분석: https://www.kli.re.kr

보도자료·시민사회 자료: - 노동개악 중단 및 공공비정규직 정규직전환 촉구 기자회견 (민주노총, 2015.10.8): https://www.kctu.org

관련 법령: - 국가계약법: https://www.law.go.kr/법령/국가계약법 - 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률: https://www.law.go.kr/법령/지방자치단체를당사자로하는계약에관한법률 - 조달청 일반용역 적격심사 기준: https://www.law.go.kr

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