기본안전보건대장 — 계획 단계에서의 위험 관리 실무 가이드
건설공사 발주자가 가장 먼저 챙겨야 할 안전보건대장의 Everything
1. 서론 — 왜 계획 단계에서부터 안전보건대장인가?
건설현장에서 발생하는 산업재해의 상당수는 사실 시공 단계 이전, 즉 계획과 설계 단계에서 이미 그 씨앗이 뿌려져 있다. 공사비를 과도하게 줄이면 안전관리 비용이 삭감되고, 공사기간을 무리하게 단축하면 작업자들이 위험한 환경에서 속도전을 강요받게 된다. 발주자가 '안전'을 고려하지 않은 채 설계를 진행하면, 설계자는 위험 구조물을 만들 수밖에 없고, 시공자는 그 위험한 설계를 그대로 따라 시공하다 사고를 당하게 된다(citation:16).
이러한 구조적 문제를 해결하기 위해 2020년 1월 16일부터 시행된 산업안전보건법 제67조는, 건설공사의 계획 단계에서부터 발주자에게 안전보건대장 작성을 요구하고 있다(citation:1)(citation:19). 그 첫 번째 단계가 바로 기본안전보건대장이다.
기본안전보건대장은 말 그대로 건설공사의 '기본'이 되는 안전보건 문서다. 이 문서가 제대로 작성되어야 설계자가 설계안전보건대장을 만들 수 있고, 시공자가 공사안전보건대장을 작성할 수 있다. 계획 단계의 이 첫 번째 문서가 부실하면 이후 모든 단계의 안전보건관리 체계가 흔들릴 수밖에 없다(citation:9)(citation:12).
2. 기본안전보건대장의 법적 근거
기본안전보건대장의 법적 근거를 체계적으로 정리하면 다음과 같다.
2-1. 법률 — 산업안전보건법 제67조 제1항 제1호
"대통령령으로 정하는 건설공사의 건설공사발주자는 산업재해 예방을 위하여 건설공사의 계획, 설계 및 시공 단계에서 다음 각 호의 구분에 따른 조치를 하여야 한다.
제1호: 해당 건설공사에서 중점적으로 관리하여야 할 유해·위험요인과 이의 감소방안을 포함한 기본안전보건대장을 작성할 것" (citation:19)
핵심은 두 가지다. 첫째, "중점적으로 관리하여야 할 유해·위험요인"을 식별할 것. 둘째, 그 위험요인에 대한 "감소방안"을 포함할 것(citation:19).
2-2. 시행령 — 산업안전보건법 시행령 제55조
적용 대상 건설공사는 총공사금액이 50억 원 이상인 공사이다(citation:19). 이 50억 원 기준에 대해서는 뒤에서 상세히 다루겠다.
2-3. 시행규칙 — 산업안전보건법 시행규칙 제86조 제1항
기본안전보건대장에 포함되어야 할 구체적 내용은 시행규칙 제86조 제1항에서 규정한다(citation:5)(citation:19):
| 항목 | 내용 |
|---|---|
| 제1호 | 사업개요 : 공사규모, 공사예산 및 공사기간 등 |
| 제2호 | 공사현장 제반 정보 |
| 제3호 | 유해·위험요인과 감소대책 수립을 위한 설계조건 |
시행규칙 제86조를 위반하면 과태료가 부과될 수 있으므로(citation:5), 각 항목을 빠짐없이 기재하는 것이 매우 중요하다.
2-4. 고시 — 건설공사 안전보건대장의 작성 등에 관한 고시
고용노동부 고시 제2020-22호(2020.1.15.) 및 이후 개정 고시(2024.7.1. 적용)에서 기본안전보건대장의 서식, 작성방법, 전문가 선임기준 등을 구체적으로 규정하고 있다(citation:14)(citation:15). 특히 2024년 개정을 통해 단계별 안전보건대장의 서식이 변경되었으므로, 반드시 최신 서식을 사용해야 한다(citation:14).
3. 적용 대상 판단 — 총공사금액 50억 원의 의미
기본안전보건대장의 작성 의무가 발생하는지는 총공사금액이 50억 원 이상인지 여부에 따라 결정된다. 이 판단은 계획 단계에서 이루어지므로, 아래의 세 가지 요소를 정확히 이해해야 한다.
3-1. 총공사금액의 정의
총공사금액이란 건설공사발주자가 하나의 건설공사를 완성하기 위해 발주한 공사금액의 합계액이다(citation:18).
여기서 "하나의 건설공사"란 토목공사, 건축공사, 그 밖에 공작물의 건설공사와 건설물의 개조·보수·변경 및 해체 등 최종 목적물을 완성하기 위해 행해지는 일체의 작업을 의미한다(citation:18).
3-2. 총공사금액에 포함되는 항목
총공사금액에는 다음 항목이 포함된다(citation:18):
- 재료비 : 발주자가 따로 재료를 제공하거나, 물품이 완제품의 형태로 제작·납품되어 설치되는 경우 해당 재료비 또는 완제품의 가액 포함
- 노무비
- 경비
- 일반관리비
- 부가가치세
- 관급자재비 : 하나의 건설공사를 완성하기 위해 필요한 재료비에 해당하는 경우 포함
- 제조공장에서 제작·구매한 물품 및 재료비에 포함된 장비 구입비 등
반면, 설계비용은 시공에 직접적으로 필요한 금액에 해당하지 않아 총공사금액에 포함되지 않는다(citation:18).
[질의회신 사례 1] 설계비의 총공사금액 포함 여부
질의: "자재계약비용, 설계비용, 공사계약비용이 안전보건대장 작성 대상 기준 총 공사금액에 포함되는지?"
회신: "총공사금액이란 발주자가 하나의 공사를 완성하기 위해 발주한 공사금액의 합을 의미하며, 재료비, 노무비, 경비, 일반관리비 등 시공에 필요한 모든 비용의 합을 의미한다. 설계비용은 시공에 직접적으로 필요한 금액에 해당하지 않아 총공사금액에 포함되지 않음."
(고용노동부 건설산재예방정책과-3264, 2022.10.6.)(citation:18)
[질의회신 사례 2] 관급자재비의 총공사금액 포함 여부
질의: "관급자 설치 관급자재 비용이 총공사금액에 포함되는지?"
회신: "관급자 설치 관급자재비용이 하나의 건설공사를 완성하기 위해 필요한 재료비에 해당한다면 총공사금액에 포함됨."
(고용노동부 건설산재예방정책과-3264, 2022.10.6.)(citation:18)
3-3. 기계·장비 구매금액의 포함 여부
이 부분은 실무에서 가장 혼란이 발생하는 영역이다.
[질의회신 사례 3] 기계·장비 구매금액의 총공사금액 포함 범위
질의: "총 공사금액이 50억 원인데 기계·장비 구매 40억, 기타 공사 10억인 경우"
회신: "기계·장비도 재료비에 해당하므로 총 공사금액에 포함하여 50억 이상으로 판단함."
(citation:19)
[질의회신 사례 4] 발주자 직접 구매와 일괄 계약의 경우
질의: "발주자가 기계·장비를 직접 구매하고 설치 공사를 별도로 계약한 경우와, 기계·장비 구매와 설치를 일괄로 계약한 경우 모두 총 공사금액에 포함되는지?"
회신: "발주자가 기계·장비를 직접 구매하고 그 설치를 시공사에 별도로 도급하는 경우와 설치까지 포함하여 일괄 도급하는 경우 모두 총 공사금액에 포함하여 판단함."
(citation:19)
[질의회신 사례 5] 총 공사금액 산정 시 포함되는 재료비의 범위
질의: "총 공사금액이 100억 원인 건설공사로, 기계·장비 구매 50억 원, 건설자재 30억 원, 인건비 20억 원인 경우"
회신: "기계·장비 구매금액, 건설자재금액, 인건비 등 재료비 전부를 포함하여 판단함."
(citation:19)
3-4. 계획 단계에서의 판단 시점
기본안전보건대장은 계획 단계에서 작성되므로, 이 단계에서는 아직 공사도급계약서가 체결되지 않은 상태다. 따라서 총공사금액은 발주자가 추정하는 금액으로 판단한다(citation:19).
다시 말해, 발주자가 공사예산을 편성하면서 추정한 금액이 50억 원 이상이면 기본안전보건대장을 작성해야 하며, 이후 설계나 시공 단계에서 실제 금액이 달라지더라도 계획 단계에서의 판단은 이미 유효하게 성립된다(citation:19).
[질의회신 사례 6] 금액 변동 시나리오 — 계획단계 50억 이상 → 설계단계 50억 미만
질의: "기본안전보건대장은 작성하였으나, 설계단계에서 총공사금액이 50억 원 미만으로 변경된 경우"
회신: "설계안전보건대장 작성 불필요. 다만 이미 작성한 기본안전보건대장은 유효하게 존재함."
(citation:19)
[질의회신 사례 7] 금액 변동 시나리오 — 계획단계 50억 미만 → 설계단계 50억 이상
질의: "기본안전보건대장을 작성하지 않았으나, 설계단계에서 총공사금액이 50억 원 이상으로 증가한 경우"
회신: "설계안전보건대장과 공사안전보건대장을 작성하여야 하나, 이미 시공이 진행 중인 상태에서 설계의 일부 변경 등에 따라 총공사금액이 50억 원 이상으로 증가하게 된 경우에까지 안전보건대장 작성을 요구하는 것은 아니라고 보아야 할 것임."
(고용노동부 건설산재예방정책과-3323, 2022.10.12.)(citation:19)
4. 기본안전보건대장의 작성 주체 — 발주자의 의무
4-1. 원칙: 건설공사발주자가 작성
기본안전보건대장의 작성 주체는 명확하게 건설공사발주자이다(citation:1)(citation:19). 산업안전보건법 제67조 제1항은 발주자에게 직접 작성 의무를 부과하고 있으며, 이를 위반하면 과태료 1천만 원이 부과된다(citation:19).
4-2. 위탁에 의한 작성 — 건설사업관리자
발주자가 모든 업무를 직접 수행하기 어려운 경우, 업무를 위탁받은 건설사업관리자가 위탁받은 업무의 범위 내에서 기본안전보건대장을 작성하는 것도 가능하다(citation:19).
다만, 이 경우에도 법적 의무 주체는 여전히 발주자이므로, 건설사업관리자가 작성한 대장의 적정성에 대한 최종 책임은 발주자에게 있다(citation:19).
4-3. 발주자가 직접 설계하는 경우
[질의회신 사례 8] 발주자가 직접 설계한 경우의 처리
질의: "발주자가 직접 설계를 수행한 경우, 설계안전보건대장은 누가 작성?"
회신: "법 제67조의 의무 주체는 발주자이며, 발주자가 설계자 역할까지 수행하는 것이므로 발주자가 해당 단계별 조치를 이행해야 함."
(citation:19)
이 경우 발주자가 기본안전보건대장과 설계안전보건대장을 모두 작성해야 하므로, 그 부담이 상당히 커질 수 있다. 따라서 안전보건 분야 전문가의 지원을 받는 것이 바람직하다(citation:10).
4-4. 단순 기계·장비 교체 등으로 설계 업무가 수행되지 않는 경우
[질의회신 사례 9] 설계 업무가 없는 경우
질의: "단순 기계·장비 교체 등으로 설계자의 설계 업무가 수행되지 않는 경우"
회신: "구체적 사실관계에 따라 판단이 달라질 수 있으나, 법 제67조의 의무 주체는 발주자이므로 발주자가 해당 단계별 조치를 이행해야 함."
(citation:19)
4-5. 작성자 자격에 관한 유의사항
기본안전보건대장의 작성자에 대해서는 별도의 자격 요건이 규정되어 있지 않다(citation:10). 발주자의 직원 누구라도 작성할 수 있다. 다만, 작성된 대장의 적정성 확인은 반드시 시행령 제55조의2에서 정하는 안전보건 분야 전문가가 수행해야 한다(citation:10).
[질의회신 사례 10] 건설공사 실무경력이 없는 발주처 직원의 작성 가능 여부
질의: "건설공사의 실무경력이 없는 발주처 직원이 안전보건대장의 작성 및 확인 업무를 수행할 수 있는지?"
회신: "기본안전보건대장은 건설공사 발주자가 작성하여야 하며 작성자의 자격 등에 관한 제한은 없음. 다만, 건설공사발주자는 시행령 제55조의2에서 정하는 안전보건 분야의 전문가에게 안전보건대장에 기재된 내용의 적정성을 확인받아야 함."
(고용노동부 건설산재예방정책과-3309, 2022.10.11.)(citation:10)
5. 기본안전보건대장의 구성 내용 상세 해설
시행규칙 제86조 제1항의 세 가지 항목을 하나씩 깊이 파고들어 보자(citation:5)(citation:14)(citation:19).
5-1. 제1호 — 사업개요: 공사규모, 공사예산 및 공사기간 등
사업개요는 해당 건설공사의 전체적인 윤곽을 파악할 수 있는 섹션이다. 다음 항목을 포함한다(citation:14).
(1) 공사명 및 공사위치
- 건설공사의 정확한 명칭
- 소재지(지번, 도로명 주소)
- 대지면적, 연면적, 규모(층수, 높이 등)
(2) 공사규모
- 주요 시설물의 규모와 종류
- 토목·건축·기계설비·전기·소방·통신 등 공종별 규모
- 지하 굴착 깊이, 높이 등 주요 치수
(3) 공사예산(총공사금액)
- 총공사금액과 이를 구성하는 세부 항목(재료비, 노무비, 경비, 일반관리비 등)
- 부가가치세 포함 여부
- 관급자재비 별도 표기 여부
(4) 공사기간
- 착공 예정일, 준공 예정일
- 총 공사기간(일수 또는 월수)
- 주요 공정 마일스톤
(5) 도급구조
- 최초 수급인(원청) 정보
- 주요 하도급 구조(해당 시)
[작성 팁] 공사예산은 계획 단계에서 발주자가 추정하는 금액을 기재한다. 이 금액이 50억 원 이상인지 여부가 기본안전보건대장 작성 의무를 결정하는 핵심 기준이 되므로, 가능한 한 정확하게 산출하는 것이 바람직하다(citation:10).
5-2. 제2호 — 공사현장 제반 정보
공사현장의 제반 정보는 설계자가 설계안전보건대장을 작성할 때, 그리고 시공자가 공사안전보건대장을 작성할 때 가장 기초가 되는 데이터이다(citation:14). 다음 항목을 포함한다.
(1) 현장 주위 환경
- 인접 건축물, 도로, 철도, 하천 등과의 관계
- 인접 시설물의 구조, 용도, 기초 형태 등
- 소음·진동·분진 민원 발생 가능성
(2) 지반 및 지질 조건
- 지반조사 결과(시추조사, 표준관입시험 등)
- 지하수위, 토층 구성
- 연약지반, 암반 깊이 등
(3) 기존 매설물 정보
- 상·하수도, 가스관, 전력케이블, 통신케이블 등
- 매설물의 종류, 위치, 매설깊이
- 기존 매설물 이설 계획(해당 시)
(4) 교통 및 물류 환경
- 접근 도로의 폭, 하중 제한
- 대형 장비 반입 경로
- 자재 하역 및 적치 공간
(5) 기상·기후 조건
- 풍속, 강수량, 한랭 조건 등
- 우기·동절기 대비 필요성
(6) 환경 관련 사항
- 환경평가 현황
- 환경 민원 가능성
- 소음·진동 기준치
5-3. 제3호 — 유해·위험요인과 감소대책 수립을 위한 설계조건
이 항목이 기본안전보건대장의 핵심이다(citation:14)(citation:19). 발주자가 계획 단계에서 식별한 주요 유해·위험요인과 그에 대한 감소대책을 설계조건으로 정리하여, 설계자가 설계안전보건대장에 반영할 수 있도록 해야 한다.
(1) 유해·위험요인의 식별 방법
발주자는 해당 건설공사의 특성을 반영하여 유해·위험요인을 파악해야 한다(citation:10). 일반적으로 다음 방법을 활용한다:
- 공종별 위험성 평가: 건축, 토목, 구조, 기계설비, 전기, 소방 등 공종별로 발생 가능한 위험요인을 목록화
- 유사 공사 사례 분석: 과거 유사한 건설공사에서 발생한 재해 사례를 조사
- 위험요소 프로파일(Hazard Profile) 참조: 건설현장과 주변 건축물 등의 안전을 저해하는 요소를 발굴하여 공종별 위험요소를 분류한 기본표준자료(citation:16)
(2) 주요 유해·위험요인의 예시
| 공종 | 주요 유해·위험요인 |
|---|---|
| 토공사 | 지반 붕괴, 토사 유출, 매설물 손상 |
| 구조공사 | 거푸집 붕괴, 골조 전도, 크레인 사고 |
| 마감공사 | 화재, 유해물질 노출(분진, 유기용제 등) |
| 기계설비 | 냉매 가스 누출, 배관 파열 |
| 전기공사 | 감전, 화재 |
| 소방공사 | 소화설비 시험 시 오작동 |
| 철거공사 | 구조물 붕괴, 비산먼지 |
| 고소작업 | 추락 |
(3) 감소대책의 설계조건화
식별된 유해·위험요인에 대해 발주자가 "감소대책을 설계조건으로 작성"하면, 설계자는 이 조건을 설계에 반영하여 설계안전보건대장을 작성하게 된다(citation:10)(citation:14).
예를 들어:
- 위험요인: "지하 15m 굴착 시 인접 건축물에 대한 영향"
- 감소대책 설계조건: "인접 건축물의 안전을 위한 흙막이 공법(예: CIP 흙말뚝, PHC 파일 등)을 설계에 반영할 것"
[질의회신 사례 11] 유해·위험요인 감소대책의 구체적 작성 지침
질의: "기본안전보건대장 내 유해·위험요인 감소대책을 위한 설계조건 내용 작성에 대한 지침이 있는지?"
회신: "개별 유해·위험요인에 대한 관리주체 등을 특정 지침을 통해 정하고 있는 바는 없으며, 건설공사의 특성을 반영하여 유해·위험요인을 파악하고 그에 관한 감소대책을 설계조건으로 작성하면 됨."
(고용노동부 건설산재예방정책과-3211, 2022.10.5.)(citation:10)
6. 기본안전보건대장 작성 절차 — 단계별 프로세스
기본안전보건대장의 작성은 다음과 같은 단계를 거쳐 이루어진다.
STEP 1. 총공사금액 판단
발주자가 건설공사를 계획하면서 추정하는 총공사금액이 50억 원 이상인지 판단한다(citation:19).
- 총공사금액 = 재료비 + 노무비 + 경비 + 일반관리비 + 부가가치세 + 관급자재비 등
- 설계비는 제외(citation:18)
STEP 2. 기본안전보건대장 서식 확보
고용노동부 고시에서 정한 별지 제1호 서식에 따른다. 2024년 7월 1일 이후 설계계약을 체결하는 건설공사부터 변경된 서식을 적용한다(citation:14).
STEP 3. 사업개요 작성
공사명, 공사위치, 공사규모, 공사예산, 공사기간, 도급구조 등을 기재한다.
STEP 4. 공사현장 제반 정보 수집 및 작성
현장 답사, 지반조사 자료 확인, 인접 시설물 조사, 매설물 조사, 교통 환경 조사 등을 실시하고 이를 정리한다.
STEP 5. 유해·위험요인 식별
공종별 위험성 평가를 실시하여 해당 건설공사에서 중점적으로 관리해야 할 유해·위험요인을 도출한다(citation:10).
STEP 6. 감소대책을 설계조건으로 정리
식별된 위험요인별로 감소대책을 구체적인 설계조건 형태로 정리한다. 이 조건은 이후 설계자에게 전달되어 설계안전보건대장에 반영된다(citation:14).
STEP 7. 전문가를 통한 적정성 확인
작성된 기본안전보건대장의 내용이 적절한지를 안전보건 분야 전문가가 확인한다(citation:10).
STEP 8. 설계자에게 제공
기본안전보건대장을 설계자에게 제공하고, 설계 입찰 시 또는 설계 계약 시 유해·위험요인과 감소대책에 대한 설계조건을 미리 고지한다(citation:14).
7. 전문가 제도 — 적정성 확인의 상세 내용
7-1. 전문가 선임의 필요성
2021년 5월 18일부터 발주자는 기본안전보건대장의 적정성을 확인하기 위하여 안전보건 분야 전문가를 선임해야 한다(citation:19). 이 제도는 발주자가 건설안전 전문성이 부족한 경우에도 안전보건대장의 질적 수준을 보장하기 위해 도입되었다.
7-2. 전문가의 자격요건
시행령 제55조의2에 따르면, 전문가는 다음 자격을 갖추어야 한다(citation:19):
- 산업안전지도사(건설안전 분야) 또는 건설안전기술사
- 건설안전기사 자격 취득 후 건설안전 분야에서 3년 이상 실무경력이 있는 사람
- 건설안전산업기사 자격 취득 후 건설안전 분야에서 5년 이상 실무경력이 있는 사람
7-3. 작성 자격과 적정성 확인 자격의 구분
이 점은 매우 중요하다(citation:10):
| 구분 | 작성자 | 적정성 확인자 |
|---|---|---|
| 자격 요건 | 없음 (발주자, 설계자, 수급인이 각각 작성) | 시행령 제55조의2 기준 충족 필수 |
| 역할 | 안전보건대장의 내용을 작성 | 작성된 내용의 적정성을 검토·확인 |
| 대상 | 기본·설계·공사안전보건대장 | 기본·설계안전보건대장 |
[질의회신 사례 12] 산업안전기사의 적정성 확인 자격
질의: "산업안전기사 및 산업안전기사 자격 취득 후 건설안전분야에서 10년 이상의 경력이 있는 자가 안전보건대장의 적정성을 확인할 수 있는지?"
회신: "산업안전기사 및 산업안전기사 자격 취득 후 건설안전분야에서 10년 이상의 경력이 있더라도, 시행령 제55조의2 각 호에 따른 기준을 충족하지 못한 경우에는 안전보건대장의 적정성을 확인할 수 있는 자격은 인정되지 않음."
(고용노동부 건설산재예방정책과-3309, 2022.10.11.)(citation:10)
[질의회신 사례 13] 전문가의 소속·지위 제한
질의: "안전보건대장의 적정성을 확인하는 안전보건 분야 전문가의 소속, 지위에 대한 제한이 있는지?"
회신: "안전보건대장의 적정성을 확인하는 안전보건 분야 전문가의 소속, 지위에 관해 별도로 제한하는 규정은 없음."
(고용노동부 건설산재예방정책과-3309, 2022.10.11.)(citation:10)
7-4. 전문가 선임의 예외
발주자가 소속 임직원 중 적정성 확인 자격을 갖춘 자가 있는 경우, 해당 임직원을 지정하여 확인 업무를 수행하게 할 수 있다. 다만, 임직원이 업무를 수행하기 어려운 경우 외부 전문가를 선임해야 한다(citation:14).
8. 기본안전보건대장의 설계자 제공 및 고지 의무
8-1. 제공 시점
기본안전보건대장은 설계자 선정 또는 설계의 입찰 시 설계자에게 제공되어야 한다(citation:14). 이를 통해 설계자가 설계를 시작하기 전에 해당 건설공사의 주요 위험요인과 감소방안을 인지할 수 있게 된다.
8-2. 설계조건의 고지
고시 제6조에 따르면, 발주자는 기본안전보건대장의 유해·위험요인과 감소대책에 대한 설계조건을 설계자 선정 또는 설계의 입찰 시 미리 고지하여야 한다(citation:14). 이는 설계 과정에서 안전이 반영될 수 있도록 하기 위한 핵심 절차이다.
8-3. 설계자로부터 설계안전보건대장 수령 및 확인
설계자가 설계안전보건대장을 작성하면, 발주자는 이를 확인해야 한다(citation:19). 이 확인은 단순히 수령하는 것이 아니라, 기본안전보건대장에서 제시한 설계조건이 설계안전보건대장에 적절히 반영되었는지를 검토하는 의미를 가진다.
9. 분리발주 공사에서의 기본안전보건대장 처리
실무에서 건설공사를 분리발주하는 경우가 빈번하다. 이 경우 기본안전보건대장의 처리 방법에 대해 살펴보자.
9-1. 원칙: 각각 별도 작성
하나의 건설공사를 두 개 이상으로 분리하여 발주하는 경우, 발주자는 기본안전보건대장을 각각 별도로 작성해야 한다(citation:14). 다만, 설계자가 같은 경우에는 안전보건대장을 통합하여 작성할 수 있다.
9-2. 분리발주 시 총공사금액 판단
[질의회신 사례 14] 분리발주 공사의 총공사금액 판단
질의: "다수의 지하철역에 엘리베이터 및 에스컬레이터를 설치하면서 설계는 하나의 계약으로 체결하나 공사는 역 단위로 계약 및 시공하는 경우"
회신: "시간적·장소적으로 분리된 건설공사를 일정기간 총액으로 계약한 공사는 개별 공사금액이 50억 원 이상인 경우 안전보건대장 작성. 따라서 지하철 역 단위로 이루어지는 엘리베이터 및 에스컬레이터 공사의 경우, 설계용역을 하나의 계약으로 체결하였다 하더라도 시간적·장소적으로 분리된 건설공사이므로 개별 공사금액이 50억 원 이상인 시공현장을 대상으로 안전보건대장을 작성하면 됨."
(고용노동부 건설산재예방정책과-3323, 2022.10.12.)(citation:19)
[질의회신 사례 15] 시간적·장소적으로 분리된 건설공사와 단가공사의 구분
질의: "승강기를 1대씩 순서대로 총 25대를 교체하는 경우(1대당 교체비용 2.4억 원), 시간적·장소적으로 분리된 건설공사를 일정기간 총액으로 계약한 공사에 해당하는지?"
회신: "시간적·장소적으로 분리된 건설공사를 일정기간 총액으로 계약한 공사란 도로유지보수 단가계약공사, CATV 가입자 인입선 공량단가계약공사 등 일정기간에 대한 총액을 계상하고 시간과 장소가 분리된 개별공사를 각각 시공하는 단가공사를 의미. 따라서 질의의 '승강기 교체'는 하나의 공사로서 단가공사에 해당하지 않으므로 전체 공사에 대한 금액을 기준으로 판단하여 안전보건대장 작성 대상 공사에 해당함."
(고용노동부 건설산재예방정책과-3210, 2022.10.5.)(citation:19)
9-3. 건축공사와 소방공사의 관계
[질의회신 사례 16] 건축공사 기본안전보건대로 소방공사 기본안전보건대장을 갈음할 수 있는지
질의: "건축공사 발주자가 작성한 기본안전보건대장으로 소방공사의 기본안전보건대장을 갈음할 수 있는지?"
회신: "건설공사발주자는 건축공사, 소방공사를 포함한 전체 건설공사의 계획을 기초로 기본안전보건대장을 작성하고, 이후 각 공사별 설계자에 제공하여 설계안전보건대장을 각각 작성하면 될 것임."
(고용노동부 건설산재예방정책과-3307, 2022.10.11.)(citation:19)
이 회신은 매우 중요한 실무 가이드를 제공한다. 건축공사와 소방공사를 분리발주하더라도, 기본안전보건대장은 전체 건설공사를 아우르는 통합된 하나의 문서로 작성하고, 이후 각 공종별 설계자에게 제공하여 설계안전보건대장을 각각 작성하게 하면 된다는 것이다(citation:19).
10. 적용 시점 — 법 시행일 이후 설계계약부터
10-1. 원칙
산업안전보건법 부칙 제3조에 따르면, 제67조의 개정규정은 2020년 1월 16일 이후 건설공사발주자가 건설공사의 설계에 관한 계약을 체결하는 경우부터 적용한다(citation:19).
10-2. 설계변경 시 적용 여부
[질의회신 사례 17] 법 시행일 이전 설계계약 + 이후 설계변경의 경우
질의: "'17.12월 설계계약을 체결하고 '22.7월 착공 예정이었던 건설공사가 착공되지 않고, '22.8월 설계변경이 있는 경우, 안전보건대장 작성 대상에 해당하는지?"
회신: "산업안전보건법 제67조에 따른 안전보건대장 작성의무는 개정 법률 시행일('20.1.16.) 이후 설계계약을 체결한 경우에 부여되므로, 기본계약('17.12월)이 유지된 상태에서 단순히 설계 내용이 변경된 경우라면 안전보건대장 작성 대상에 해당하지 않을 것이나, 새로운 설계계약을 체결한 경우라면 안전보건대장 작성 대상임."
(고용노동부 건설산재예방정책과-3282, 2022.10.7.)(citation:19)
이 회신에서 핵심은 "새로운 설계계약을 체결한 경우"라는 점이다. 기존 계약이 유지된 채 단순 설계변경만 이루어진 경우라면 적용 대상이 아니지만, 아예 새로운 설계계약을 체결했다면 2020년 1월 16일 이후이므로 안전보건대장 작성 의무가 발생한다(citation:19).
10-3. 2024년 개정 서식 적용 시점
2024년 6월 개정된 시행규칙 및 고시에 따른 변경된 안전보건대장 서식은 2024년 7월 1일 이후 설계에 관한 계약을 체결하는 경우부터 적용된다(citation:14). 이전에 이미 설계계약을 체결한 건설공사는 종전 서식에 따라 작성하면 된다.
11. 기본안전보건대장 작성 시 실무 체크리스트
현장 실무자가 기본안전보건대장을 작성할 때 놓치기 쉬운 항목들을 체크리스트 형태로 정리한다.
11-1. 작성 전 확인 사항
| No. | 확인 항목 | 비고 |
|---|---|---|
| 1 | 총공사금액이 50억 원 이상인지 판단 | 재료비, 노무비, 경비, 일반관리비, 부가세, 관급자재비 포함(citation:18) |
| 2 | 최신 서식 확인 | 2024.7.1. 이후 설계계약 시 변경 서식 적용(citation:14) |
| 3 | 분리발주 여부 확인 | 분리발주 시 통합 또는 별도 작성 결정(citation:14) |
| 4 | 전문가 선임 또는 임직원 지정 계획 | 적정성 확인자 확보(citation:10) |
11-2. 사업개요 작성 시 확인 사항
| No. | 확인 항목 | 비고 |
|---|---|---|
| 5 | 공사명, 위치, 규모 정확 기재 | 도면·사업계획서 참조 |
| 6 | 총공사금액 및 세부 항목 | 설계비 제외(citation:18) |
| 7 | 공사기간(착공·준공 예정일) | 공정표 참조 |
| 8 | 도급구조 | 원청, 주요 하도급 구조 |
11-3. 공사현장 제반 정보 작성 시 확인 사항
| No. | 확인 항목 | 비고 |
|---|---|---|
| 9 | 현장 답사 실시 | 주변 환경, 인접시설물 확인 |
| 10 | 지반조사 자료 확보 | 시추조사, 관입시험 결과 |
| 11 | 매설물 조사 | 한국전력, 가스공사, 통신사 등 협의 |
| 12 | 교통 환경 조사 | 장비 반입 경로, 도로 하중 |
| 13 | 환경 관련 사항 | 환경영향평가, 소음·진동 기준 |
11-4. 유해·위험요인 및 설계조건 작성 시 확인 사항
| No. | 확인 항목 | 비고 |
|---|---|---|
| 14 | 공종별 위험성 평가 실시 | 모든 공종 포함 |
| 15 | 유사 공사 재해 사례 조사 | 안전보건공단 통계 활용 |
| 16 | 위험요인별 감소대책을 설계조건으로 정리 | 측정 가능한 형태로 기술 |
| 17 | 설계자에게 전달 가능한 형태로 정리 | 입찰 시 고지 가능하도록(citation:14) |
11-5. 적정성 확인 및 제공 시 확인 사항
| No. | 확인 항목 | 비고 |
|---|---|---|
| 18 | 전문가 적정성 확인 완료 | 자격요건 충족 여부 확인(citation:10) |
| 19 | 설계자에게 기본안전보건대장 제공 | 설계 입찰·계약 시(citation:14) |
| 20 | 설계조건 고지 확인 | 고시 제6조(citation:14) |
12. 관련 안전관리 문서와의 관계 정리
기본안전보건대장은 건설현장의 여러 안전관리 문서와 유기적으로 연결되어 있다. 이 관계를 정확히 이해해야 업무의 중복이나 누락을 방지할 수 있다.
12-1. 안전관리계획서(건설기술진흥법)
건설기술진흥법 제62조에 따라 수립하는 안전관리계획서는 시공 단계의 안전관리 문서로, 계획 단계에서 작성하는 기본안전보건대장과는 적용 단계가 다르다(citation:16).
다만, 기본안전보건대장에서 식별된 위험요인은 이후 안전관리계획서 수립 시 참고 자료로 활용될 수 있다(citation:16).
12-2. 설계안전검토보고서(건설기술진흥법)
건설기술진흥법 시행령 제75조의2에 따른 설계안전검토보고서를 작성한 경우, 설계안전보건대장의 제1호(적정 공사기간 및 공사금액 산출서) 및 제2호(위험성평가 내용)를 포함하지 않을 수 있다(citation:16)(citation:19).
이 제도는 동일한 내용의 이중 작성을 방지하기 위한 것으로, 기본안전보건대장 자체는 별도로 작성해야 한다는 점에 유의해야 한다.
12-3. 유해위험방지계획서(산업안전보건법)
산업안전보건법 제42조에 따른 유해위험방지계획서는 시공 단계에서 작성되며, 설계안전보건대장과 공사안전보건대장에 그 작성계획 및 심사·확인결과가 포함되어야 한다(citation:19). 기본안전보건대장 단계에서는 유해위험방지계획서의 작성이 직접적으로 요구되지는 않지만, 기본안전보건대장에서 도출된 위험요인이 유해위험방지계획서의 기초 자료가 된다.
12-4. 산업안전보건관리비
기본안전보건대장의 계획 단계에서는 직접적으로 산업안전보건관리비를 산출하지는 않지만, 이후 설계안전보건대장에서 산업안전보건관리비의 산출내역서가 포함되어야 하므로(citation:19), 기본안전보건대장의 위험요인과 감소대책이 산업안전보건관리비 산출의 기초가 된다.
12-5. 건설재해예방 기술지도
산업안전보건법 제73조에 따른 건설재해예방 지도의 실시계획은 설계안전보건대장과 공사안전보건대장에 포함되며(citation:2)(citation:19), 기본안전보건대장의 위험요인 분석이 기술지도 대상 범위를 설정하는 데 활용된다.
13. 벌칙 및 과태료
산업안전보건법 제67조 제1항을 위반하여 건설공사의 계획 단계에서 기본안전보건대장을 작성하지 않은 경우, 시행령 별표35에 따라 과태료 1천만 원이 부과된다(citation:5)(citation:19).
"법 제67조제1항을 위반하여 건설공사의 계획, 설계 및 시공 단계에서 필요한 조치를 하지 않은 경우 — 1,000만 원"
(citation:19)
과태료 부과를 피하기 위해서는(citation:5):
- 총공사금액 판단을 소홀히 하지 말 것
- 기본안전보건대장을 빠짐없이 작성할 것
- 변경 시 즉시 업데이트할 것
- 전문가 적정성 확인을 반드시 받을 것
- 설계자에게 적시에 제공할 것
14. 건설공사 안전관리 관련 법령 비교 — 산업안전보건법 vs. 건설기술진흥법 vs. 중대재해처벌법
기본안전보건대장을 다루면서, 건설공사 안전관리에 적용되는 세 가지 주요 법률의 관계를 이해하는 것이 중요하다(citation:16).
| 비교 항목 | 산업안전보건법 | 건설기술진흥법 | 중대재해처벌법 |
|---|---|---|---|
| 적용 단위 | 사업장 단위 | 사업장 단위 | 기업 단위 |
| 의무 주체(법인) | 안전(보건)총괄책임자 | 안전(보건)총괄책임자 | 본사 경영책임자등 |
| 주요 의무 | 구체적 | 구체적 | 포괄적 |
| 안전관리 비용 | 발주자 계상(산업안전보건관리비) | 발주자 계상(안전관리비) | 비용 계상 주체 미명시 |
| 중대재해 정의 | 상이 | 상이 | 상이 |
| 징역 | 상한형(7년 이하) | 상한형(2년 이하) | 하한형(1년 이상) |
| 계획단계 문서 | 기본안전보건대장 | 설계안전검토보고서 | 해당 없음 |
| 설계단계 문서 | 설계안전보건대장 | 설계안전검토보고서 | 해당 없음 |
| 시공단계 문서 | 공사안전보건대장 | 안전관리계획서 | 해당 없음 |
(citation:16)
세 법률은 각각 다른 관점에서 건설공사의 안전을 규율하고 있으며, 기본안전보건대장은 그 중 산업안전보건법의 계획 단계 문서로서 독자적인 위치를 차지한다(citation:16).
15. 향후 전망 — 컨설팅 용역과 전문인력 수요 증가
산업안전보건법 제67조의 시행으로, 산업안전지도사(건설), 건설안전기사, 건설안전산업기사 등 전문기술인력의 수요가 크게 증가할 것으로 예상된다(citation:19).
특히 기본안전보건대장의 경우:
- 발주자가 계획 단계부터 작성해야 하므로, 건설안전 전문 지식이 없는 발주처 담당자의 교육 및 지원 수요가 증가할 것이다(citation:10).
- 안전보건대장의 적정성 확인을 위한 전문가 선임 시장이 확대될 것이다.
- 건설공사 계획·설계 단계 예방조치 관련 컨설팅 용역 사업도 활성화될 전망이다(citation:19).
16. 마무리 — 발주자를 위한 기본안전보건대장 작성 가이드 요약
| 단계 | 핵심 사항 | 시점 |
|---|---|---|
| 1. 대상 판단 | 총공사금액 50억 원 이상 여부 확인 | 계획 초기 |
| 2. 서식 확보 | 최신 고시 서식(별지 제1호) 확인 | 작성 전 |
| 3. 사업개요 작성 | 공사규모, 예산, 기간 등 | 계획 단계 |
| 4. 현장 정보 수집 | 답사, 지반조사, 매설물, 교통환경 | 계획 단계 |
| 5. 위험요인 식별 | 공종별 위험성 평가 | 계획 단계 |
| 6. 설계조건 정리 | 위험요인별 감소대책을 설계조건으로 | 계획 단계 |
| 7. 전문가 확인 | 적정성 확인 받기 | 작성 후 |
| 8. 설계자에게 제공 | 입찰·계약 시 고지 | 설계계약 전 |
| 9. 보관·관리 | 변경 시 업데이트 | 전 단계 |
기본안전보건대장은 건설공사 안전보건관리의 출발점이다(citation:9). 이 문서가 제대로 작성되어야 설계안전보건대장과 공사안전보건대장이 유기적으로 연결되고, 건설현장의 위험이 체계적으로 관리될 수 있다. 발주자에게는 다소 부담스러운 의무일 수 있지만, 건설현장의 모든 작업자가 안전하게 귀가할 수 있는 기반을 마련하는 첫걸음임을 잊지 말아야 한다(citation:16).
출처 및 참고 웹사이트 링크
한국건설산업연구원 - 건설동향브리핑 843호: 건설공사 안전관리에 관한 주요 법령 비교
- https://www.konession.kr (citation:16)
고용노동부 - 건설공사발주자의 산업안전보건 업무 가이드북 (2024.10.24.)
- https://www.moel.go.kr (citation:15)
Paper Work 블로그 - 법규적용 기준 자료정리: 산안법 제67조, 시행령 제55조, 시행규칙 제86조 전문
- https://sunlove6638.tistory.com (citation:19)
고용노동부 KOSHA - 발주자의 안전보건관리 매뉴얼: 건설공사 안전보건대장의 작성 등에 관한 고시 전문
- https://www.kosha.or.kr (citation:14)
고용노동부 공지사항 - 건설공사 안전보건대장 견본서식 안내 (2020.1.20.)
법제처 국가법령정보센터 - 행정규칙 검색
- https://www.law.go.kr (citation:13)
건설공사 안전보건대장 주요 질의회신 사례 모음
- https://sunlove6638.tistory.com (citation:10)(citation:19)
건설공사 안전관리 업무수행 지침 (국토교통부)
- https://www.molit.go.kr (citation:16)
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