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위탁용역 근로자 고용안정과 정규직 전환 — 정부 가이드라인과 현실의 괴리

영구원(09One) 2026. 6. 30. 04:00

위탁용역 근로자 고용안정과 정규직 전환 — 정부 가이드라인과 현실의 괴리

"용역업체가 바뀌었는데, 10년 일한 경비원 아저씨가 해고됐습니다. 고용승계 조항이 있었는데도요."

2017년, 문재인 정부는 "공공부문이 모범적 사용자가 되겠다"며 비정규직의 정규직 전환 정책을 발표했습니다. 그로부터 거의 10년이 지났습니다. 그런데 현장에서는 여전히 같은 문제가 반복되고 있습니다. 용역업체가 바뀌면 경비원·청소원이 해고되고, 정규직 전환이 됐다고 발표한 기관에서도 자회사 소속 노동자들은 여전히 불안정한 고용 상태에 놓여 있습니다.

이 글에서는 2017년 정규직 전환 가이드라인의 핵심 내용부터, 전환 모델별 장단점, 자회사 모델의 한계, 용역근로자 근로conditions 보호지침의 실효성 문제, 2026년 공공부문 도급 운영 개선방안의 핵심 변화까지, 위탁용역 근로자의 고용안정과 관련된 모든 것을 시간순으로 정리합니다. 원청 관리자 입장에서 이 변화의 흐름을 정확히 이해하고 대비하는 것이 이 글의 목적입니다.

목차

  1. 위탁용역 근로자 고용안정이 왜 문제인가
  2. 2017년 공공부문 비정규직 정규직 전환 가이드라인의 핵심 내용
  3. 전환 대상 업무의 범위 — 상시·지속적 업무의 정의
  4. 전환 모델 1: 직접 고용 — 가장 안전하지만 가장 어려운 길
  5. 전환 모델 2: 자회사 고용 — 현실적 대안인가, 변장한 외주인가
  6. 전환 모델 3: 무기계약직 전환 — 기존 용역사 소속의 전환
  7. 자회사 모델의 한계 — 6가지 구조적 문제
  8. 용역근로자 근로conditions 보호지침 — 핵심 내용과 실효성 문제
  9. 시중노임단가 미적용의 현실 — 실태조사 결과
  10. 고용승계 문제 — 용역업체 변경이 곧 해고인 현실
  11. 동일·유사 업무의 임금 격차 — 원청 vs 용역 노동자
  12. 간접고용의 규모와 추세
  13. 2026년 공공부문 도급 운영 개선방안 — 핵심 변화 4가지
  14. 노무비 목적 외 사용금지와 전용계좌
  15. 하도급 구조의 문제 — 다단계로 갈수록 임금은 후퇴
  16. 원청 관리자가 지금 준비해야 할 것
  17. 실무 대응 가이드 — 용역 구조 변경 시 고려사항 15가지
  18. 참고 자료 및 출처
  19. 블로그 해시태그 추천

1. 위탁용역 근로자 고용안정이 왜 문제인가

간접고용의 현실

공공기관, 학교, 지자체, 기업에서 경비·청소·시설관리·급식·사무보조 등을 위탁용역으로 운영하는 경우가 매우 많습니다. 이 인력들은 원청의 사업장에서 원청의 업무를 수행하지만, 정작 고용 계약은 별도의 용역업체와 맺고 있습니다. 이른바 "간접고용"입니다.

한국노동연구원의 분석에 따르면, 2006년 8월 62만 9,161명이었던 간접고용 노동자 수가 2012년 8월에는 89만 6,049명으로 42.4%가 증가했으며, 이후에도 지속적으로 증가하는 추세입니다. 이 중 상당수가 공공부문에서 경비·청소·시설관리 등의 업무에 종사하고 있습니다.

간접고용의 핵심 문제

노광표 한국노동사회연구소 소장은 간접고용의 핵심 문제를 "고용의 불안정성, 임금 및 근로conditions의 열위 및 차별, 노동기본권의 형해화, 불법 파견 등 법률적 논란"으로 요약한 바 있습니다. 이 네 가지 문제가 위탁용역 근로자를 둘러싼 모든 분쟁의 근원입니다.

고용의 불안정성: 용역업체가 변경되면 근로자가 해고될 수 있습니다. 고용승계 조항이 계약서에 있더라도, 실제로는 제대로 지켜지지 않는 경우가 많습니다.

임금의 열위: 원청 소속 직원과 동일한 일을 하면서도 임금이 훨씬 낮습니다. 시중노임단가 대신 최저임금이 적용되는 경우가 허다합니다.

노동기본권의 형해화: 용역업체 소속이라는 이유로 원청의 노동조합에 가입할 수 없고, 교섭력이 약하며, 단체행동의 실질적 효과가 제한됩니다.

법률적 논란: 파견과 도급의 경계가 불명확하여, 불법 파견 논란이 끊이지 않습니다.

2. 2017년 공공부문 비정규직 정규직 전환 가이드라인의 핵심 내용

가이드라인의 배경

2017년 7월 20일, 문재인 정부는 「공공부문 비정규직의 정규직 전환 가이드라인」을 발표했습니다. 이 가이드라인의 핵심 취지는 "공공부문이 모범적 사용자로서 비정규직을 정규직으로 전환하고, 이를 통해 민간 부문의 비정규직 감소를 선도하겠다"는 것이었습니다.

가이드라인의 핵심 원칙

첫째, 상시·지속적 업무의 정규직 전환. 기간의 정함이 없는 업무(상시·지속적 업무)에 대해서는 기간제 또는 외주·파견 형태로 운영하지 않고, 정규직으로 전환합니다.

둘째, 생명·안전 업무의 직접 고용. 국민의 생명·안전과 직결되는 업무(소방, 방호, 환경미화 등)는 직접 고용을 원칙으로 합니다.

셋째, 고용승계 원칙. 기존 비정규직 근로자를 정규직으로 전환할 때, 해당 근로자의 고용을 승계합니다. 경력·근속 등을 인정하고, 불이익한 처우를 하지 않습니다.

넷째, 합리적 전환 절차. 노사 및 전문가가 참여하는 전환 심의 기구를 구성하고, 전환 대상·방식·시기 등을 심의합니다.

전환 규모

가이드라인 발표 이후, 중앙행정기관·지방자치단체·교육청·공공기관 등을 대상으로 정규직 전환이 추진되었습니다. 전환 대상은 약 19만 5천 명으로 추산되었으며, 이 중 직접 고용, 자회사 고용, 무기계약직 전환 등 다양한 방식으로 전환이 이루어졌습니다.

3. 전환 대상 업무의 범위 — 상시·지속적 업무의 정의

상시·지속적 업무란

정규직 전환의 핵심 기준은 "상시·지속적 업무" 여부입니다. 「기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률」(기간제법) 제4조는 2년을 초과하여 사용하는 기간제 근로자를 기간의 정함이 없는 근로자로 간주합니다. 이 논리를 확장하면, 상시·지속적 업무에 기간제나 외주 인력을 사용하는 것은 본질적으로 부적절하다는 것입니다.

위탁용역에서의 상시·지속적 업무

학교 경비, 건물 청소, 시설관리, 구내식당 급식, 사무보조 등은 모두 상시·지속적 업무에 해당합니다. 이 업무들은 특정 프로젝트가 끝나면 사라지는 것이 아니라, 기관이 존재하는 한 계속 수행되어야 하는 업무입니다. 따라서 이 업무들에 위탁용역을 사용하는 것 자체가 전환 가이드라인의 취지에 부합하지 않습니다.

전환에서 제외되는 업무

다만, 모든 위탁용역이 정규직 전환 대상이 되는 것은 아닙니다. 다음과 같은 업무는 전환 대상에서 제외됩니다:

  • 일시적·간헐적 업무 (특정 행사 지원, 단기 프로젝트 등)
  • 전문성이 특별히 요구되는 업무 (특정 분야의 전문 컨설팅 등)
  • 소규모 업무 (상시 근로자 수가 매우 적은 경우)

4. 전환 모델 1: 직접 고용 — 가장 안전하지만 가장 어려운 길

직접 고용의 장점

직접 고용은 가장 안정적인 전환 모델입니다. 원청이 해당 근로자를 직접 고용하므로:

  • 고용이 가장 안정적 (해고의 정당한 사유 필요)
  • 원청의 취업규칙 적용 (임금, 복리후생, 승진 등)
  • 원청의 노동조합 가입 가능 (노동기본권 보장)
  • 원청의 시설·장비 사용 (작업 환경 개선)

직접 고용의 어려움

그런데 직접 고용은 현실적으로 가장 실행하기 어려운 모델이기도 합니다:

첫째, 정원 문제. 공공기관·학교는 정원이 법으로 정해져 있습니다. 위탁용역 인력을 직접 고용하면 정원이 초과됩니다. 정원 확대는 법률 개정이 필요하므로 시간이 오래 걸립니다.

둘째, 인건비 부담 증가. 위탁용역 대비 직접 고용 시 인건비가 대폭 증가합니다. 시중노임단가 이상의 임금, 4대 보험, 퇴직금, 복리후생 등을 모두 부담해야 합니다.

셋째, 관리 역량 부족. 경비·청소·시설관리 등의 업무를 직접 관리할 역량이 원청에 없는 경우가 많습니다. 전문성이 없는 원청이 직접 관리하면 오히려 업무 품질이 저하될 수 있습니다.

넷째, 기존 인력과의 형평성. 새로 직접 고용되는 인력의 임금·복리후생이 기존 원청 직원과 차이가 나면, 내부 갈등이 발생할 수 있습니다.

5. 전환 모델 2: 자회사 고용 — 현실적 대안인가, 변장한 외주인가

자회사 모델의 구조

자회사 모델은 원청 공공기관이 별도의 자회사를 설립하고, 기존 위탁용역 인력을 이 자회사의 직원으로 전환하는 방식입니다. 예를 들어, A대학교가 "A대학교 시설관리 주식회사"를 설립하고, 기존 시설관리 용역업체 소속 인력을 이 자회사의 직원으로 전환하는 것입니다.

자회사 모델의 장점

  • 고용 안정성 향상: 자회사 소속 직원이므로, 용역업체 변경에 따른 해고 위험이 사라짐
  • 전문성 유지: 기존 인력의 경험과 숙련도가 유지됨
  • 관리 체계 확립: 자회사가 독립적 법인으로서 인사·노무를 관리
  • 원청의 정원 문제 회피: 자회사 소속이므로 원청의 정원에 포함되지 않음

자회사 모델의 현실적 문제

자회사 모델이 가장 많이 사용되었지만, 가장 많은 문제점도 보고되었습니다. 다음 장에서 상세히 살펴보겠습니다.

6. 전환 모델 3: 무기계약직 전환 — 기존 용역사 소속의 전환

무기계약직 전환의 구조

무기계약직 전환은 기존 용역사 소속 근로자를 "기간의 정함이 없는 근로자"로 전환하는 것입니다. 용역사 소속이면서도, 계약 기간의 제한이 없는 무기계약직으로 전환하여 고용 안정성을 확보하는 것입니다.

무기계약직 전환의 장점

  • 기존 고용 관계를 유지하면서 고용 안정성만 향상
  • 원청의 정원에 포함되지 않음
  • 직접 고용보다 인건비 부담이 적음

무기계약직 전환의 한계

  • 여전히 용역사 소속이므로 원청과의 임금·복리후생 격차가 존재
  • 용역업체의 경영 상태에 따라 고용이 불안정할 수 있음
  • 원청의 관리·감독이 간접적으로만 이루어짐

7. 자회사 모델의 한계 — 6가지 구조적 문제

공공부문 정규직 전환의 일환으로 가장 많이 사용된 자회사 모델이지만, 다음과 같은 구조적 문제가 지속적으로 보고되고 있습니다.

문제 1: 경영 자율성 부족

모회사(공공기관)가 자회사의 인건비, 교대제, 복리후생 등을 실질적으로 통제하면서도, 정작 자회사 근로자에 대해서는 직접적 책임을 회피하는 구조입니다. 자회사의 대표이사가 모회사의 간섭 없이 독자적인 경영 결정을 내리기 어렵습니다.

문제 2: 노사관계 불안정

자회사 노동자들은 "정규직 전환이 되었다"고는 하지만, 원청 직원과의 임금·복리후생 격차가 여전히 크다는 불만을 지속적으로 제기하고 있습니다. 또한 자회사 노동조합의 교섭력은 원청 노동조합에 비해 현저히 약합니다.

문제 3: 경영 전문성 부족

공공기관이 갑자기 자회사를 설립하면서, 시설관리·경비·청소 등의 전문 경영 역량이 부족한 경우가 많습니다. 자회사의 경영진이 해당 분야의 전문성이 없으면, 업무 품질이 저하되고, 인력 관리도 부실해집니다.

문제 4: 운영비 증가

별도 법인을 설립·운영하는 데 추가적인 관리 비용이 발생합니다. 법인 등기, 회계 감사, 인사 시스템 구축 등에 비용이 소요되며, 이 비용이 결국 자회사 노동자의 임금이나 복리후생에 영향을 미칠 수 있습니다.

문제 5: 복지 차별

한 기관에서는 모회사 노동자는 구내식당 이용이 가능하나, 자회사 노동자는 이용이 불가능한 상황이 보고되었습니다. 또 다른 기관에서는 모회사가 4조 2교대를 운영하는 반면, 자회사는 3조 2교대로 운영하여 자회사 노동자의 노동환경이 상대적으로 열악한 사례도 확인되었습니다.

문제 6: 형식적 전환

일부 기관에서는 형식적으로만 자회사 전환을 실시하고, 실질적으로는 기존 용역 구조와 달라진 것이 없는 경우도 있습니다. 자회사라는 이름만 바뀌었을 뿐, 임금 수준, 작업 환경, 관리 체계가 동일한 것입니다.

8. 용역근로자 근로conditions 보호지침 — 핵심 내용과 실효성 문제

보호지침의 핵심 내용

2012년 1월 정부는 「용역근로자 근로conditions 보호지침」을 발표하고, 공공부문 청소·경비 등 단순노무용역 근로자에게 최저임금이 아닌 시중노임단가를 적용하도록 명시했습니다. 이 지침은 2019년 9월에 개정되어 현재까지 시행 중이며, 적용 대상은 일반용역 중 청소·경비·시설물관리 등 단순노무용역 및 생활폐기물 수집·운반용역입니다.

보호지침의 핵심 내용:

예정가격 산정: 노임단가는 최저임금이 아닌 시중노임단가를 적용해야 합니다.

확약서 제출: 용역업체가 입찰 시 확약서를 제출해야 하며, 확약 내용에는 예정가격 산정 시 적용한 노임에 낙찰률을 곱한 수준 이상의 임금 지급, 퇴직급여·4대 사회보험료 등 법정부담금 지급, 포괄적 재하청 금지, 근로기준법·최저임금법 위반 금지 등이 포함됩니다.

고용승계: 특별한 사정이 없는 한 고용을 승계해야 합니다.

임금지급명세서 제출: 용역업체가 분기별로 발주기관에 임금지급명세서를 제출해야 합니다.

이행 확인: 발주기관은 용역업체가 제출한 확약 내용의 이행 여부를 수시로 확인해야 합니다.

실효성 문제 — "권고"의 한계

그런데 이 보호지침의 가장 큰 문제는 "지침"일 뿐이라서, 위반해도 별다른 제재가 없다는 것입니다. 고용노동부 공공노사관계과장은 "용역근로자 근로conditions 보호지침의 경우 확약서 등은 준수되고 있는 부분이 있지만, 미준수되는 부분에 대하여 '권고'이기 때문에 한계가 있는 측면이 있다"고 시인한 바 있습니다. 행정안전부 회계계약제도과장도 "현행 법체계상 정부가 지방자치단체에게 보호지침을 준수하는 것을 직접적으로 요구할 수는 없고, 시행령·시행규칙에서 위임을 받아 지침을 만들어야 대외적 구속력이 생긴다"고 설명했습니다.

9. 시중노임단가 미적용의 현실 — 실태조사 결과

충격적인 실태조사 결과

2024년 고용노동부가 실시한 실태조사에 따르면, 공공기관 160곳(용역업체 431곳)이 시중노임단가를 적용하지 않아 보호지침을 위반한 것으로 드러났습니다. 검찰청 등 15개 기관은 최저임금만 지급하고 있었고, 대학 중 시중노임단가를 적용하는 곳은 단 한 군데도 없었습니다.

2015년 민주노총의 분석도 비슷한 결론입니다. 공공기관 청소·시설관리 용역노동자를 대상으로 한 조사에서 보호지침 적용률은 38%에 불과했으며, 224개 지방자치단체 중 최저임금을 위반한 사례는 총 94개로 42%에 달했습니다.

시중노임단가와 최저임금의 차이

시중노임단가는 중소기업중앙회가 발표하는 해당 직종의 실제 시장 임금 수준입니다. 최저임금은 정부가 법으로 정한 최저 마지노선입니다. 이 둘의 차이는 매우 큽니다.

2026년 상반기 기준, 단순노무종사원 시중노임단가는 일급 11,337원입니다. 반면 2026년 최저임금 시간급은 10,320원(일급 약 82,560원)입니다. 시중노임단가를 적용하면 최저임금보다 약 37% 높은 임금이 됩니다.

이 차이를 월급으로 환산하면, 시중노임단가 적용 시 약 270만 원대, 최저임금 적용 시 약 200만 원대입니다. 월 70만 원 이상의 차이가 나는 것입니다.

낮은 낙찰률의 덫

더 심각한 문제는 낙찰률입니다. 공공부문 도급 운영 개선방안(2026.4)에 따르면, 전체 도급계약의 평균 낙찰률은 93.2%이지만, 일부 기관에서 최저낙찰하한율(87.995%)이 적용되면, 시중노임단가에 낙찰률을 곱한 금액이 최저임금보다 낮아지는 구조적 모순이 발생합니다.

실제로, 단순노무종사원 시중노임단가 11,337원에 최저낙찰하한율(87.995%)을 적용하면 9,976원이 되는데, 이는 2026년 최저임금 10,320원보다 낮습니다. 즉, 시중노임단가를 제대로 적용하더라도 낙찰률이 낮으면 최저임금조차 보장할 수 없게 되는 것입니다.

10. 고용승계 문제 — 용역업체 변경이 곧 해고인 현실

고용승계 조항의 존재와 실효성

용역근로자 근로conditions 보호지침은 계약서에 "특별한 사정이 없는 한 고용을 승계"하도록 명시하고 있습니다. 명지대학교의 경비·청소용역 과업지시서에도 "현재 근무 중인 용역직원에 대해 고용승계를 원칙으로 한다"는 조항이 있습니다.

그런데 이 조항의 실효성에 대한 논란이 계속되고 있습니다.

현장의 생생한 증언

2025년 3월 국회토론회에서 현장 노동자들은 이 문제를 생생하게 증언했습니다.

청와대재단 간접고용 노동자는 "용역근로자 근로conditions 보호지침에 고용승계와 상여금 기준이 있지만 전혀 지켜지지 않고 있다"고 밝혔습니다.

경남 창원컨벤션센터 간접고용 노동자 유족은 "6여년간 일하면서 용역업체와 10번이 넘는 근로계약을 체결해야 했다"고 증언했습니다. 용역업체가 1~2년마다 바뀌면서, 매번 새 계약을 체결해야 했고, 그때마다 고용 불안에 시달렸다는 것입니다.

횡성 생활폐기물 수집운반 간접고용 노동자 지회장은 지자체의 지도·점검에서 유독 '고용유지 노력 및 고용승계 여부'에 대해서만 결과가 없었다고 지적하며, "보호지침의 이행이 강제되기 위해서는 법제화가 필요하다"고 강조했습니다.

고용승계가 왜 실패하는가

고용승계가 실패하는 근본적 이유는 경제적 인센티브 때문입니다. 새 용역업체가 기존 인력을 그대로 승계하면, 기존 인력의 임금·근속·복리후생을 모두 인정해야 합니다. 이는 새 용역업체의 원가를 높입니다. 반면, 기존 인력을 해고하고 새 인력을 채용하면, 최저임금 수준에서 새로 시작할 수 있어 원가를 낮출 수 있습니다. 이 경제적 인센티브가 고용승계 조항의 실효성을 약화시키는 것입니다.

권오성 연세대 법학전문대학원 교수는 "기업의 일방적 의사결정으로 실시되는 기업변동으로 인해 근로자나 노동조합의 법적 지위가 취약해질 수 있다는 점을 고려할 때, 이를 보호할 수 있도록 규율하는 입법이 필요하다"고 제안한 바 있습니다.

11. 동일·유사 업무의 임금 격차 — 원청 vs 용역 노동자

임금 격차의 현실

원청 발주기관이 수행하는 업무와 동일·유사업무에 도급을 사용하면서, 발주 노동자와 도급 노동자 사이에 심각한 임금 격차가 존재합니다.

공공부문 도급 운영 개선방안의 실태조사에 따르면, 에너지·철도·도로 분야에서 발주기관의 동일·유사업무에 도급을 사용하는 사례가 총 29건 확인되었습니다. 구체적 사례를 보면:

  • A업무: 발주 358만 원 vs 원도급 310만 원 (월 48만 원 격차)
  • B업무: 발주 342만 원 vs 원도급 297만 원 (월 45만 원 격차)
  • C업무: 발주 351만 원 vs 원도급 293만 원 (월 58만 원 격차)

하도급으로 가면 격차는 더 벌어집니다. 한 기관의 경우 원도급 462만 원 vs 하도급 372만 원으로 월 90만 원 이상 차이가 났습니다.

임금 격차가 의미하는 것

이 임금 격차는 단순히 숫자의 문제가 아닙니다. 동일한 일을 하면서도 50만~90만 원 덜 받는다는 것은, 해당 노동자의 삶의 질, 자녀 교육, 노후 준비 등에 직접적인 영향을 미칩니다. 또한, 임금 격차는 해당 직종의 인력 확보를 어렵게 하여, 우수 인력이 이탈하고, 그 결과 서비스 품질이 저하되는 악순환을 초래합니다.

12. 간접고용의 규모와 추세

간접고용의 규모는 지속적으로 증가하고 있습니다. 2006년 8월 62만 9,161명이었던 간접고용 노동자 수가 2012년 8월에는 89만 6,049명으로 42.4%가 증가했습니다. 이후에도 지속적으로 증가하는 추세이며, 공공부문에서도 간접고용 인력이 꾸준히 유지되고 있습니다.

간접고용이 증가하는 구조적 이유:

  • 비용 절감의 유인: 직접 고용보다 위탁용역이 인건비가 낮음
  • 관리의 편의성: 인사·노무 관리를 용역사에 위탁하여 원청의 관리 부담 감소
  • 정원 제한: 공공기관의 정원이 법으로 제한되어 있어, 직접 고용에 한계
  • 유연성: 업무량 변동에 따라 인력을 탄력적으로 운영

13. 2026년 공공부문 도급 운영 개선방안 — 핵심 변화 4가지

2026년 4월 관계부처 합동으로 발표된 「공공부문 도급 운영 개선방안」은 위 문제들을 개선하기 위한 종합대책입니다. 대통령이 2025년 7월 31일 수석·보좌관 회의에서 "공공부문에서 착취적 하도급은 문제가 있다"고 지적하고 정확한 실태 파악 후 개선을 지시한 데 따른 후속 조치입니다.

핵심 변화 4가지:

변화 1: 적정 낙찰률 보장

공공부문 청소·경비 등 단순노무용역의 최저 낙찰하한율이 2%p 상향됩니다. 현행 청소·경비·시설물관리용역 낙찰하한율은 87.995%(국가계약)인데, 이보다 높아진다는 의미입니다. 이는 시중노임단가를 적용하더라도 낙찰률로 인해 최저임금 미만이 되는 구조적 모순을 해소하기 위한 것입니다.

변화 2: 노무비 목적 외 사용금지

계약 완성을 위해 작업에 투입되는 노동자의 노무비는 용역계약 산출내역서 상에 명확하게 구분·명시하고 이를 공개하여 투명성을 제고합니다. 단순노무용역 및 자회사의 노무비는 임금·퇴직급여 충당금으로만 사용토록 하고, 이윤·일반관리비 등 사용·이익잉여금으로 환수를 금지합니다.

변화 3: 전자조달시스템을 통한 도급대금 지급 확대

전자조달시스템(하도급지킴이·상생결제 등)을 통한 도급대금 지급을 확대하고, 발주기관은 계약대금 중 노무비를 노무비 전용계좌로 지급합니다.

변화 4: 하도급 사전심사제 도입

다단계 하도급으로 인한 도급금액 감소를 방지하기 위해 하도급 사전심사제가 도입됩니다. 원도급 업체가 하도급을 줄 때 발주기관의 사전 승인을 받도록 하는 제도입니다.

14. 노무비 목적 외 사용금지와 전용계좌

노무비 전용계좌 제도의 의미

노무비 전용계좌 제도는 매우 중요한 변화입니다. 지금까지는 용역업체가 받은 계약대금에서 인건비(노무비)를 별도로 구분하지 않아, 용역업체가 노무비를 운영비나 이윤으로 전용하는 사례가 빈발했기 때문입니다.

2026년 도급 운영 개선방안의 관련 사례를 보면, 원도급의 경우 인건비 비중이 55.7%로 가장 높고, 운영비 38.3%, 이윤 8.1% 순입니다. 이 숫자만 보면 적절해 보이지만, 실제로는 인건비로 책정된 금액이 경비원·청소원에게 온전히 전달되지 않는 사례가 많았습니다.

노무비 전용계좌 제도가 정착되면, 발주기관이 계약대금 중 노무비를 별도 계좌로 지급하고, 용역업체는 이 계좌에서 나온 돈을 임금과 퇴직급여 충당금으로만 사용해야 합니다. 이를 어기면 계약 위반으로 간주됩니다.

15. 하도급 구조의 문제 — 다단계로 갈수록 임금은 후퇴

공공부문 도급 운영 개선방안의 실태조사에 따르면, 발전·에너지·공항·철도·도로·항만 등 6개 분야 공공기관에서 원도급 460건, 하도급 124건이 체결되었습니다. 하도급은 수의계약(54.0%)이 과반을 차지하여, 경쟁이 제대로 작동하지 않는 구조입니다.

일부 기관에서는 시설·장비·원자재를 발주기관이 100% 부담하면서 노무도급 형태를 취하는 사례도 확인되어, 관리 부실에 따른 불법파견 및 책임 회피 우려가 제기되었습니다.

다단계 하도급의 핵심 문제는 단순합니다. 한 단계를 거칠 때마다 수수료가 떠나가고, 그 결과 최종적으로 노동자에게 전달되는 임금이 줄어든다는 것입니다.

16. 원청 관리자가 지금 준비해야 할 것

이상의 변화를 종합하면, 원청 관리자가 지금 준비해야 할 것은 다음과 같습니다.

첫째, 예정가격 산정 시 시중노임단가를 적용하고 있는지 확인하라. 최저임금이 아닌 시중노임단가를 기준으로 인건비를 산정하고, 제수당·상여금·퇴직급여충당금을 포함하여 산정했는지 점검하세요.

둘째, 최저 낙찰하한율 상향에 대비하라. 2026년 개선방안에 따라 낙찰하한율이 2%p 상향되면, 예정가격과 입찰 전략을 재조정해야 합니다.

셋째, 노무비 전용계좌 도입을 준비하라. 용역대금 중 노무비를 별도 계좌로 지급하는 시스템을 구축하고, 용역업체의 노무비 사용 내역을 확인할 수 있는 체계를 마련하세요.

넷째, 근로condition 이행 확약서의 이행 여부를 수시로 확인하라. 임금 수준, 법정부담금 지급, 포괄적 재하청 금지, 고용승계 여부 등을 정기적으로 점검하세요.

다섯째, 하도급 구조를 점검하라. 원도급 업체가 별도의 하도급을 주고 있는지, 있다면 하도급 노동자에게 적정 임금이 지급되고 있는지 확인하세요.

여섯째, 계약서에 고용승계·고용유지 조항을 명확히 하라. "특별한 사정이 없는 한 고용을 승계"한다는 문구에 그치지 않고, 구체적인 승계 절차·조건·대상 인력을 명시하세요.

일곱째, 분기별 임금지급명세서를 확인하라. 용역업체가 분기별로 제출하는 임금지급명세서를 통해 실제 임금 수준이 시중노임단가 이상인지, 확약서 내용대로 지급되고 있는지를 확인하세요.

17. 실무 대응 가이드 — 용역 구조 변경 시 고려사항 15가지

계약 체결 전

  1. 해당 업무가 상시·지속적 업무인지 판단 — 정규직 전환 대상 검토
  2. 직접 고용·자회사·무기계약직·외주 등 전환 모델별 비용·효과 분석
  3. 예정가격 산정 시 시중노임단가 적용 확인
  4. 용역업체 선정 시 안전보건 역량·고용승계 의지 평가

계약서 작성

  1. 고용승계 조항의 구체적 내용 확인 (대상 인력, 승계 조건, 절차)
  2. 시중노임단가 이상의 임금 지급 조항 명시
  3. 분기별 임금지급명세서 제출 조항 명시
  4. 포괄적 재하청 금지 조항 명시
  5. 노무비 전용계좌 지급 조항 명시
  6. 안전보건 관련 조항 (교육, 보호구, 사고 보고 등) 명시

계약 이행 중

  1. 임금지급명세서를 분기별로 확인하여 시중노임단가 이상 지급 여부 확인
  2. 고용승계 이행 여부 확인 (용역업체 변경 시)
  3. 하도급 구조 점검 (다단계 하도급 여부)
  4. 노무비 전용계좌 사용 내역 확인
  5. 안전·보건협의체를 통한 정기적 소통

참고 자료 및 출처

법령:

국회 토론회 자료:

  • 용역근로자 근로conditions 보호지침 실효성 확보 및 공공부문 용역근로자 고용승계기대권 보장을 위한 국회토론회 (2025.3.24): https://www.gayailbo.com
  • 공공부문 시중노임단가 전면적용을 위한 국가·지방계약법 개정 토론회 자료집 (정의당·양대노총): https://www.kctu.org

정책 문서:

운영지침·안내서:

학술 자료:

기타 참고 자료:

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